当前，我国经济正迈入高质量发展新阶段，城乡结构正经历深刻的调整，农业现代化的步伐加快，农业资源的利用效率得到提升，这些因素对我国粮食供需的现状产生了直接的影响。在进一步全面深化改革、推进中国式现代化发展的背景下，我们更要正视我国粮食供需所面临的新的挑战，提前谋划，完善粮食安全政策，积极应对在开放条件下我国粮食供需格局可能出现的新变化，始终将粮食安全稳定作为实现社会主义现代化的关键任务，确保粮食安全始终掌握在自己手中。
PART 1
我国粮食供需格局
演变过程及现实表征
民以食为天，中国共产党作为代表人民利益的政党，始终将满足人民群众的生产和生活需求作为首要任务，尤其关注粮食供给问题。新中国成立伊始，我国粮食供需矛盾主要表现为供应不足；改革开放后，粮食供需矛盾的焦点转向了粮食生产与城镇化、工业化进程之间的矛盾；进入新世纪，我国粮食供需矛盾则主要集中在“供给侧”。我国作为一个人口众多的农业大国，面临耕地资源有限与人口众多的双重挑战。
我国粮食供需格局演变过程
第一阶段，即1949年至1989年，我国粮食供需关系主要表现为粮食供给不足。新中国成立之初，国民经济亟需重建，长期战乱导致农业基础遭受严重破坏，劳动力相对匮乏，农业生产力亟待恢复，而广大民众对粮食的需求极为迫切。当时，我国人均粮食占有量仅为208.95千克，且在1952年之前，粮食总产量未突破1.5亿吨。1952年至1958年，随着国内土地改革的深入实施，粮食播种面积逐年增加，粮食产量相应提升。然而，由于自然灾害等的影响，粮食生产直至1978年仍未实现实质性的增长，当年粮食播种面积为180.88万亩，较1952年有所下降。人均粮食占有量为318.74千克，尚未达到国际公认的粮食安全标准线400千克。1978年后，我国开始大力推行家庭联产承包责任制，有效激发了农民种植粮食的积极性，粮食产量显著提升。至1984年，人均粮食产量达到392.84千克，已接近国际粮食安全标准线。在这一时期，我国粮食供需关系始终面临供给不足的问题，供给的不稳定性和不充分性与民众的粮食需求构成了该阶段的基本矛盾。
第二阶段为1990年至2003年，此期间我国粮食供需矛盾主要表现为粮食生产与城镇化、工业化进程之间的冲突。自90年代起，我国城镇化速度显著加快，大量农村居民开始迁往城镇，特别是自1996年起，每年新增城镇人口超过两千万。尽管城镇化率有所提升，但大量农村劳动力向城镇转移，对粮食供应产生了深远影响。工业化与城镇化在宏观层面上促使我国生产要素重新配置，但同时也导致了农村资源要素的流失，尤其是劳动力和土地资源从农业向工业和城镇转移。在这一时期，我国粮食播种面积逐年减少，至2003年，粮食总产量降至4.31亿吨。粮食供需格局受到工业化和城镇化的影响，粮食生产重心向北部和中部地区转移，形成了“北上西进”和“北粮南运”的粮食生产和流通格局。
第三阶段从2004年至今，此时期我国粮食供需矛盾主要表现为“供给侧”粮食有效供给不足。尽管我国粮食总量相对充裕，但结构性缺陷和阶段性过剩问题较为明显。玉米、大豆等部分粮食品种，仍需大量进口。据国家统计局数据，2024年1月至8月，我国累计进口粮食总量达到1.13亿吨，同比增长6.1%；其中，8月份进口大豆创纪录地达到1214万吨，较上年同期的943万吨增长了29%,1月至8月累计进口量为7047.8万吨，同比增长2.8%。同时，数据显示2023年我国粮食生产再创新高，总产量达到13908.2亿斤，比上一年增长1.3%，连续九年稳定在1.3万亿斤以上。由此可见，尽管我国粮食供给总量持续增长，但供给结构仍需进一步优化。
我国粮食供给的现实表现
首先，我国粮食生产受到土地、水资源和生态环境等多方面条件的限制。就土地因素而言，一方面，在工业化和城镇化推进过程中，由于建设占用、退耕还林以及农业产业结构调整等因素，我国耕地总量呈现减少趋势；另一方面，耕种习惯和自然灾害等因素导致耕地质量下降，这些都在一定程度上对粮食生产造成了影响。从水资源角度来看，我国水资源分布本就存在不均衡问题，加之近年来全球气候变化的影响，进一步加剧了粮食种植的水资源约束。在生态环境治理方面，农业生产过程中大量使用农药和化肥，破坏了原有的生态平衡，导致水土流失和耕地质量下降。
其次，我国粮食生产还受到人才、资金和技术等支持性要素的限制。在技术层面，尽管我国正在推进农业现代化，但农业科技贡献率仍然较低，农业科技研发资金投入规模有限，科技成果转化率不高，真正能提升农业生产力的技术应用有限，科技创新能力有待加强。此外，农业推广体系不完善，缺乏推广人才，也在一定程度上影响了农业科技成果的应用。在其他支持性要素方面，资金和劳动力面临离农化和非粮化的趋势，生产要素从农业领域外流，大量青壮年劳动力已经转向其他产业，导致农田荒废和农村“空心化”问题加剧。从收益成本角度分析，近年来我国粮价并未出现大幅上涨，而成本居高不下，粮价上涨幅度有限，双重压力下种粮收益不断减少。由于农业本身的脆弱性，难以吸引社会资本，粮食种植的热情不高，加之成本不断上升，我国粮食的国际竞争力正逐渐下降。
我国粮食需求的变化
建国初期，我国粮食需求主要集中在满足人民群众基本生活需要，当时我国农业生产水平较低，粮食产量有限。人们的饮食结构并不丰富，粮食需求主要集中在解决温饱问题上。改革开放之后，我国粮食需求开始呈现出多元化特点，一方面，人民群众对粮食的品质和种类有了更高要求，细粮消费比例不断上升，同时人民群众对于肉、蛋、奶等副食品也给予了关注，而副食品生产又与粮食紧密相关，进一步提高了粮食的间接需求。另一方面，随着我国农业生产力的不断提升，特别是家庭联产承包责任制的落实，粮食生产总量连年增长。进入新世纪以来，人们更加追求营养健康，对于绿色有机粮食产品更加青睐。在新型城镇化和工业化背景下，工业用粮和城市居民粮食消费结构也发生了深刻变化，这就需要在宏观层面对粮食供需结构进行调整。同时，国家粮食储备需求也在不断变化，以应对各种可能出现的粮食安全风险挑战。此外，我国粮食贸易逆差始终存在，粮食进口规模不断增加，但粮食出口并没有取得突破性进展，小麦、玉米、水稻成为我国粮食进口的主要种类。适度的粮食进口能够满足我国人民群众多样化的粮食需求，减轻我国粮食生产压力。但同时在开放条件下，粮食进口规模的不断扩大也会对我国粮食安全产生影响。
PART 2
开放条件下的
我国粮食安全政策
粮食安全是“国之大者”，必须将粮食安全放在更加突出的位置，全力夯实粮食安全根基。随着我国对外开放程度不断加深，我国粮食进出口格局发生了新的变化，也直接影响了我国粮食供需格局。因此，为了更好地维护我国粮食安全，有必要完善粮食流通及存储政策、国际贸易调剂粮食余缺政策，形成与粮食和食物节约长效机制相关联的政策体系。
完善粮食流通及存储政策
党的二十届三中全会明确指出，要统筹推进粮食购销和存储管理体制机制改革。首先，完善粮食流通政策。一方面，应重视构建粮食运输基础设施建设相关政策体系，通过政策引导，增强对公路、铁路、水路等粮食运输的投资力度，为粮食流通提供必要的道路支持。同时，优化运输线路，降低流通成本，使粮食流通更为顺畅。另一方面，需制定粮食流通市场规范政策，从粮食流通实际出发，完善粮食流通市场监督体系，规范粮食交易行为，加强对粮食收购、存储、销售等环节的监管力度，严厉打击哄抬物价、囤积居奇等行为，以更好地维护粮食流通市场秩序。其次，优化粮食存储政策。一方面，应强化粮食储备政策。完善国家层面的粮食存储顶层设计，根据各地区粮食生产、消费、流通的实际情况，制定合理的存储任务，完善存储粮轮换制度。另一方面，应积极落实粮食仓储安全管理制度。加强对粮食存储企业的监管，对粮食存储企业的各类设施进行安全检查，确保粮食存储各环节符合安全操作规范。同时，建立粮食存储安全预警预案和应急预案，进一步提升粮食仓储企业应对突发事件的能力。
完善国际贸易调剂粮食余缺政策
经济全球化背景下，国际贸易在调剂粮食余缺方面发挥着重要作用，因此有必要对这一领域政策进行完善。首先，制定多元化进口政策。基于我国粮食安全的考量，需拓展粮食进口的来源地，以避免过度依赖少数几个粮食出口国而对我国粮食安全构成潜在威胁。应与不同国家和地区建立贸易关系，积极开拓新兴市场，降低粮食供应单一化所带来的各种风险。特别应加强与非洲和南美洲等具有农业潜力国家的合作，拓展农业合作领域，促进粮食贸易发展。其次，建立风险防范机制。应构建更为完善的粮食价格稳定机制，充分利用期权市场、期货市场等金融工具对粮价进行调节，确保粮价稳定。同时，应建立健全粮食贸易监测体系，及时掌握国际粮食市场的动态以及相关国家政策的变化，并通过预警机制及时采取防范措施，主动应对全球粮食供需的变化。最后，制定可持续的贸易政策。应坚持绿色贸易原则，鼓励进口符合高环保标准的粮食产品，支持我国企业与国际供应商开展广泛合作，共同推动绿色贸易发展。同时，应主动简化粮食进出口流程，降低贸易成本，提升通关效率，确保粮食贸易的顺畅进行。
完善粮食和食物节约相关政策
健全粮食节约长效机制。节约粮食是保障粮食安全的重要举措，因此有必要形成长效机制。首先，完善消费激励政策。政府需制定相关政策，如实施“节约积分”制度，利用支付宝、微信等支付平台，激励消费者在超市购物及餐饮场所进行合理消费，并据此获得积分奖励。积分可用来享受优惠服务或兑换商品。对于超市，建议推出小包装食品和散装食品，以满足消费者按需选择，降低食物浪费。餐饮企业应引导顾客适量点餐，并提供一定的费用减免，以促进粮食节约。其次，应制定严格的监管执法政策。在餐饮场所、学校食堂等地方进行广泛宣传，并张贴标识，鼓励公众积极参与粮食节约行动。同时，对食品加工企业进行监督，并建立举报奖励机制，通过监督、奖励等方式，减少生产过程中的不必要损耗。最后，形成创新科技支撑政策，增加对粮食与食品节约技术研发的投入，鼓励企业和餐饮业开发智能点餐系统，推广智能餐盘自动计量设备，帮助消费者精确掌握食物分量，避免不必要的粮食浪费。
PART 3
转型时期加强
粮食安全的路径选择
立足当下，着眼长远，为进一步提升我国粮食安全整体水平，有必要持续强化惠农政策保护的积极性和主动性，建立和完善农业支持保护体系，提升粮食安全国际治理和制度创新的话语权，更好地调整我国粮食供需格局，满足广大人民群众的多元化粮食需求。
持续强化强农富农惠农政策
保护农民积极性
二十届三中全会明确指出，当前和今后一个时期的重要任务就是对强农惠农富农支持制度进行系统部署。为此，首先，要完善价格、补贴、保险等政策体系。一方面要完善粮食最低收购价政策，通过政策兜底形式更好地保护农民的合法权益，确保农民粮食以合理价格售出，防止谷贱伤农。另一方面，要完善农业补贴政策。可以根据种植面积、产量等因素对补贴政策进行调整，提升补贴政策的精准性和激励效能，鼓励农民采用更先进的种植方法提升产量，种植更优质品种，提升农产品质量，通过农业补贴政策直接增加农民收入。其次，统筹建立粮食产销区省际横向利益补偿机制。粮食主产区承担着保障国家粮食安全重任，但往往经济发展相对滞后，因此有必要建立产销区省际横向利益补贴机制，实现产销区的互利共赢。最后，综合运用进口等调控政策，平衡供需，稳定价格。要把握好粮食进口规模和时间，避免对国内粮食市场造成冲击，同时要加强对粮食市场的监测和管理，把握好粮价，避免米贵伤民。
提升粮食安全国际治理和
制度创新的话语权
开放条件下，我国粮食安全与国际市场紧密相连，因此必须从我国粮食供需大局出发，对粮食进出口与我国粮食安全的关系进行梳理，不仅要提升我国进口风险的防范能力和防范水平，还要主动作为，加强与我国粮食主要进口国和国际组织合作，为我国粮食安全营造良好的外部环境，构筑粮食安全有利格局。一方面，要利用好“引进来”“走出去”模式，将两者结合，进一步提升我国粮食安全措施的主动性。利用“引进来”，在粮食贸易和农业技术支持下有效弥补我国粮食供应缺口。在对外开放背景下，我国可以扶持农业龙头企业“走出去”，加强与国际企业的合作，构建更为完善的国际粮食产业链，提升农业龙头企业在国际粮食市场的话语权和掌控力。另一方面，构建我国粮食安全国际治理话语体系，尤其是在对外开放背景下，应以人类命运共同体理念为指引，与国际组织通力合作，实现全球粮食生产供应充足，有效解决影响粮食安全的各种困境，稳定国际粮食贸易，同时为国际粮食安全贡献中国方案和中国智慧，进一步增强粮食安全措施的协调性和统一性。
粮食安全是我国头等大事，粮食供需格局是否合理直接关乎国家经济社会发展的稳定性。新中国成立以来，我国粮食政策经过数次调整，在政策影响下，粮食供需格局也出现了新变化。党的十八大以来，面对错综复杂的国内外环境，以习近平同志为核心的党中央针对国家粮食安全作出了重要战略部署，在政策引导下，我国粮食连年丰收增产，粮食结构更加合理，走出了一条符合中国国情的粮食安全道路。
内容来源：《我国粮食供需格局演变与开放条件下的粮食安全政策》，农业经济
作者：汪源，许淑杰
